揭开国防部不愿面对的真相!工业合作浪费 160 亿谁该负责?

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揭开国防部不愿面对的真相!工业合作浪费 160 亿谁该负责?

工业合作的基本精神,是政府向国外大规模採购时,要求卖方向我国的供应商採购部分的零件,以扶持国内产业发展。可是经过记者半年的调查,过去 6 年所执行的 46 个工业合作项目,为国内厂商所带来价值约 40 亿元的服务,但政府背后却可能付出高达 200 亿元的成本,每年浪费了数 10 亿元的公帑──是谁的责任?

台北市信义路 3 段的一栋灰色大厦,一楼店面卖着登山用品,楼上有一间办公室,掺杂在住家与公司行号中,与平潭同乡会和一家法律资讯公司共用 3 楼。这间办公室的 16 名员工,执行每年耗费估计超过台币 34 亿元的「工业合作计画」。他们是受国防部与经济部委託的「工合小组」。

联亚原就买得到的技术协助
背后花了政府五百多万美元

2013 年,联亚生技与台塑生医合资设立联亚生物製药,打算製造爱滋病蛋白质单株抗体。联亚为了建厂而向美商奇异公司购买设备,因为还需要奇异提供售后服务、协助联亚用新购买的设备来量产抗体,所以购买合约中包含了 100 万美元的实验室技术协助。

联亚的法务副总经理孙润本受访时表示,请奇异技术协助「是我们本来就要做的事,公司已经编列预算」。只不过,联亚后来透过管道得知有「工业合作计画」,于是向这个办公室的工合小组提出申请,最后由政府促成。

但根据统计,由于政府的补助是透过特殊的计画执行,背后其实花了台湾政府五百多万美元,远高过原合约 100 万美元的现金价。联亚生物製药则按照经济部的作业指导,缴纳 7 万美元给政府做为回馈金。

工合小组的成果报告指出,此一合作计画「促成投资台币 12 亿元建立国内最大蛋白质製药厂,创造专业就业机会 100 人以上」,并且预估 2021 年「可创造药品出口产值约台币 60 亿元」。不过报告没有提到,这是联亚本来就会做的投资。然而,这并非特例。

经过记者近半年的调查及统计,工合小组过去 6 年(2010 年至 2015 年)总共执行 46 个项目,为国内厂商所带来的服务,价值约 40 亿元;但是政府却付出估计超过 200 亿元,等于浪费了人民 160 亿元的纳税钱,佔总成本的 80%。而这段期间,受益厂商付给政府的回馈金仅约 1 亿元,佔总成本的千分之 5。

6 年付出 200 亿元
换回 40 亿元的服务

工合小组成员都是「财团法人金属发展研究中心」的员工,受官方每年以 2,600 万元委託,执行相关案件申请审核。这个计画的目标是透过「强化产业升级转型、引进军民通用关键技术」,而达到「产业结构优化与国防能量自主」,此计画已经进行了二十多年。

经济部工业局每年以「增加就业人数、促成国内投资、提高年产值」等指标,来衡量「工业合作计画」的效益。例如,2014 年的成果报告指出,该年此计画推动产业结构优化,已促成国内厂商投资 27 亿元,增加年产值 40 亿元,新增就业 886 人,「所定具体目标均已达成并超越」;而未来可创造的产值更是上百亿元。可是当记者仔细检视个别案例,却发现绝大多数的效益分析都禁不起检验。

军购换技术
庞大的浪费如何产生?

工业合作的基本精神,是政府向国外大规模採购时,要求卖方向我国的供应商採购部分的零件,以扶持国内产业发展。2010 年开始,世界贸易组织(WTO)的《政府採购协议》生效,各国政府只限军事国防採购得以向卖方要求工业合作。

可是这项政策的落实,经常面临现实的困难。例如当台湾购买塞考斯基的黑鹰直升机、洛马的 F-16 战斗机、雷神的爱国者飞弹或波音的阿帕契直升机,台湾的厂商并没有能力製造这些高技术的零件。就算台湾有能力製造,国外军火商也常因为台湾缺乏有效的「安全及背景查核」(security clearance)机制,不愿意让台湾厂商进入敏感产品的供应链。

在无法克服这些障碍下,台湾不强求国外军火商的产品部分在台湾製造,转而要求以买价的某百分比累积为「点数」(目前的额度是 40%),事后换取其他的补偿:例如技术移转、採购合约(台湾厂商有能力製造的零件)、人员训练、甚至对我国企业的直接投资。

揭开国防部不愿面对的真相!工业合作浪费 160 亿谁该负责?

按工业合作的原始设计,部分零件在台湾採购并不会影响国外厂商的成本,唯一的差别是零件的来源。而累积成为点数的取代方案,就会增加其成本,因为国外厂商必须额外提供和产品製造不相关的补偿服务,所以国外厂商报给台湾的产品价格,都包含了这些未来必须提供的服务成本。

军备局与工业局为了鼓励高价值的补偿服务,容许军火商用特别性质的补偿项目沖销较多的点数。比如说,军火商若提供价值 1 美元的「人员训练」给台湾企业,只能抵一个美元的工合点数;若签订价值 1 美元对台湾企业的「国内採购」,则可抵两个美元的工合点数;而若提供给台湾企业价值 1 美元的「技术移转」,可抵 15 至 20 倍的工合点数。

由此可以了解,计画的设计是希望国外军火商提供技术移转,提升台湾厂商技术升级、促进国防产业发展。但是根据记者调查发现,这些花纳税人的钱所支付的工合点数,换来的「技术移转」经常是国内企业在市场就能够以更低价格取得之服务;而用来沖销点数的「国内採购」,也经常是台湾厂商早就获得的订单。

2010 至 2015 年,因为台湾对外的国防採购,新增了 28 亿美元的工合额度(统称为美元点)。同期间,工合小组执行了 46 个项目,消耗 24 亿点,其中 86% 属于「技术移转」性质,其余大多为国外厂商对台企业的「国内採购」。到 2015 年底,还有 28 亿美元点未执行。

然而,在已执行的数 10 亿美元点的工合额度中,值得检视的是:国外军火商在黑鹰、阿帕契、爱国者等系统售价中「预提」了多少成本?国防部身为出资方,受访时表示不愿细究。

工合成本愈透明
对国防部冲击愈大

2014 年,隶属美国国防部的国防安全合作机构,对其军售的国际客户做问卷调查,发函至我国军备局,主旨正是「工业合作」。在军备局「获得管理处」负责工业合作的舒弘凯上校受访时表示,美国政府当时想要了解客户的满意度:台湾希不希望工业合作的成本增加透明度?

对执行方式有没有意见?

多年来,美政府在军售案里时常扮演转卖方。国际客户可以直接与美国军火商交易,也可透过美国国防部。若选择后者,美国防部就会与军火商询价、管理採购过程、并以转卖方的角色「发价」给买方,同时向买方收取 5% 的军售合约行政与管理费。这是台湾经常选择的途径:军火商卖武器给美政府,美政府加价转卖给台湾。若是长期的採购案,军火商每 3 个月便发帐单给美政府,美政府再向台湾请款。

美政府定期收到的帐单明细,清楚地列出军火商执行工业合作的相关费用。不过,美方长期的政策是「美国政府员工,包括负责合约之军官,不得透露工业合作的成本给国外政府」,所以给台湾的请款单不会显示工合的成本。美政府给台湾的发价书写着:「买方若要了解合约价所包含的工业合作成本,请直接询问承包商(军火商)」。

2014 年发给国际客户的信函,显示美国政府在检讨以上机制,也正是台湾参与决策的机会。不过国防部军备局却不肯表态。关于工合成本是否要透明化,放在美国政府给台湾的军售发价书,「他(美政府代表)的建议是要公开。」舒弘凯当时如此回覆:「你先告诉我你的目的是什幺?我告诉你答案之前,我要进行跨部会协调,因为工合是经济部主导。」

他接下来所说的,或许才是军方真正的顾虑:「其实工合成本的透明度,坦白讲对我们军备局、对国防部来说,会是一个冲击。因为大家一定会挑战:你为什幺要多花这个钱去获得这个装备?」

记者向美国军火商访谈后发现,美商的武器报价会先加 5 至 8%,以反映执行工业合作的成本。一名派驻台湾的军火商主管说:「我们会再加 25% 的行政费用,毕竟不可能倒贴买方。」他未被公司授权发言,所以不愿具名。「除了在台湾专门负责与工业小组接洽的同事,我们另有一支团队在世界各地跑,帮台湾寻找可行的工合项目。每一季,不管有没有项目成交,他们的薪水与差旅费,我们当然算在台湾的帐上。」

另一方面,军火商所增加的每一块钱,美国政府照样收取军售的行政与管理费。如此估计, 自 2010 年工合小组执行的 24 亿美元点,耗费了政府超过台币 200 亿元。二十多年来,经过不同的执政团队,国际採购案的工业合作额度,从最早的 10% 追加到现在的 40%。工业局透露,国防部正在考虑将额度再提高至 50%,表示政府需要预付的额外成本也会跟着增加。

主管单位应不应该釐清整个计画所耗费的财政成本,以衡量这个公共政策的效益?舒弘凯回答:「我是保留态度。我想知道对我们有什幺好处?有可能弊大于利。」

军备局局长何安继将军负责整个国军的採购。记者透过国防部发言人陈中吉将军,多次要求採访何安继,都没有获得回覆。只要政府一天不愿正视问题,社会将无法得到準确的成本统计,「工业合作计画」也还会继续浪费人民的纳税钱。

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